Оплаченная реклама

sâmbătă, 10 august 2013

Adoptarea politicilor publice

O decizie legată de o politică publică implică o acţiune din partea unui oficial sau a unui organism de a adopta, modifica sau respinge o anumită alternativă. În manieră pozitivă această acţiune reprezintă un act legislativ sau unul executiv. Trebuie făcută distincţia dintre o decizie politică, ce afectează semnificativ conţinutul unei politici publice şi deciziile de rutină, care au legătură cu desfăşurarea zilnică a respectivei politici. În plus, o decizie politică este punctul culminant al unei serii de decizii făcute pe parcursul procesului politicii publice.
            Ceea ce este tipic pentru stadiul adoptării nu este selectarea dintre un număr de alternative ci acţiunea asupra uneia dintre acestea, pentru care cei care au propus-o cred că pot obţine aprobarea, chiar dacă nu va fi exact în forma dorită iniţial. Pe măsură ce procesul de formulare se apropie de decizie, anumite prevederi vor fi respinse, unele vor fi acceptate, iar altele vor fi modificate, se va încerca aplanarea diferendelor şi se vor purta negocieri până în momentul în care decizia va fi doar o formalitate. Câteodată, decizia va fi incertă până în momentul numărării voturilor şi al anunţării acesteia.
Deşi indivizi şi organizaţii private pot fi implicate în procesul decizional, autoritatea formală de a decide revine oficialilor publici: parlamentari, membri ai guvernului, ai administraţiei, ai justiţiei. În democraţii, sarcina deciziilor legate de politicile publice pare a reveni în primul rând legislativului, instituţia desemnată să reprezinte interesele populaţiei. În general, deciziile luate de către lideri sunt privite ca legitime dacă aceştia au autoritatea legală să o facă şi acţionează conform procedurilor acceptate.
Specialiştii din domeniul ştiinţelor sociale şi politice sunt în dezacord în privinţa modului cum sunt luate deciziile, asupra modului cum poate fi studiat acest fenomen şi chiar asupra definiţiei ce poate fi dată unei decizii. Fără nici o îndoială, deciziile sunt luate în mod diferit de indivizi sau de grupuri, în organizaţii mici sau în organizaţii mari, în structuri democratice sau în structuri autoritare.
În mare, autorii preocupaţi de problema deciziei pot fi grupaţi în două şcoli: cei care îşi concentrează atenţia asupra relaţiei dintre putere şi decizie şi cei care examinează relaţia dintre raţionalitate şi decizie. Examinând conceptul de putere, probabil că punctul de plecare cel mai bun îl constituie dezbaterea dintre elitism şi pluralism. Aceasta pentru că elitismul şi pluralismul diferă nu doar în concluziile pe care le trag în privinţa distribuţiei puterii în societatea contemporană, dar şi în metodele pe care le utilizează pentru atingerea acestor concluzii. Totuşi nu această dezbatere constituie obiectul nostru de interes, ci analiza tipurilor de raţionalitate din procesul decizional.
Au fost formulate o serie de teorii în privinţa procesului de luare a deciziilor. Cele mai importante sunt:
- Modelul actorului raţional
- Modelul incremental
- Modelul organizării birocratice
- Modelul ideologic

Modelul actorului raţional

Modelul decizional care subliniază raţionalitatea umană a fost construit pe baza unor teorii economice, ele însele derivate din utilitarism. Asemenea idei au asigurat baza pentru teoria alegerii raţionale şi teoria alegerii publice, dezvoltate de gânditori ca Anthony Downs şi adoptate cu entuziasm de noua dreaptă. În centrul acestor teorii se află noţiunea aşa numitului “om economic”, un model al naturii umane care pune accentul pe interesul personal văzut în termenii satisfacţiei materiale. Astfel, o decizie este luată utilizându-se următoarea procedură:
- Este identificată natura problemei.
- Pe baza unei ierarhii a preferinţelor individuale este selectat un obiectiv sau un scop.
- Sunt alese mijloacele pentru atingerea obiectivului, funcţie de eficacitatea lor, de costul lor, de încrederea ce le poate fi acordată.
- Sunt analizate şi comparate consecinţele fiecărei acţiuni (costuri şi beneficii, avantaje şi dezavantaje).
- Decidentul alege dintre alternative pe cea care îi maximizează aşteptările şi îl apropie cel mai mult de obiectivul său.
Acest tip de proces porneşte de la presupunerea că oamenii au obiective clare şi că le urmăresc în mod raţional. Pentru ca aceasta să fie posibil trebuie să fie comparată satisfacţia, plăcerea sau fericirea, pe care ar putea să o procure fiecare acţiune. Cel mai bun exemplu pentru ilustarea unei asemenea perpective este utilizarea analizei cost-beneficiu în luarea deciziilor legate de afaceri.
Modelul actorului raţional este atractiv, în parte, pentru că el reflectă ceea ce se crede despre cum ar trebui să se ia o decizie. Bineînţeles, politicienilor le face plăcere ca acţiunile lor să fie portretizate ca orientate spre scopuri precise şi ca fiind rezultatul unei deliberări atente. În orice organizaţie există mai multe posibilităţi de a atinge obiectivele, iar când este pus în faţa unei alegeri între mai multe alternative, decidentul raţional trebuie să o aleagă pe cea care pare să îi satisfacă cel mai bine aceste scopuri. Decizia raţională implică selecţia alternativei care va maximiza valorile decidentului (decidenţilor).
 Examinat mai îndeaproape modelul raţional de luare a deciziilor pare a avea unele slăbiciuni. În primul rând, modelul pare a fi mai uşor aplicabil indivizilor, care pot avea un set de perferinţe ierarhizate, şi mai greu aplicabil grupurilor, în interiorul cărora există mai curând obiective aflate în conflict. Ce valori şi obiective sunt utilizate în procesul decizional? Organizaţiile fiind entităţi neomogene, valorile acestora pot diferi de cele ale indivizilor care le alcătuiesc. Doar despre organizaţiile puternic centralizate şi cu o structură de comandă strictă s-ar putea spune că iau decizii în mod raţional.
O a doua problemă constă în faptul că, în practică, deciziile sunt luate deseori pe baza unor informaţii incorecte sau incomplete, iar beneficiile diverselor acţiuni nu sunt întotdeauna comparabile. Se pot compara, de exemplu, costurile creşterii impozitelor cu cele ale reducerii ajutoarelor sociale? Astfel de dificultăţi l-au încurajat pe Herbert Simon(1983) să dezvolte noţiunea de “raţionalitate limitată”: este imposibil să se analizeze toate acţiunile posibile, să se selecteze dintre ele, procesul decizional fiind, în mod esenţial, un compromis între diverse valori şi rezultate imprecise, o alternativă fiind aleasă nu pentru a mximiza anumite valori, ci pentru că este satisfăcătoare. Ultimul reproş care a fost făcut modelului actorului raţional este că ignoră rolul percepţiilor, măsura în care acţiunile sunt determinate de presupunerile despre realitate, de credinţe, şi mai puţin de realitate însăşi. Acest model acordă foarte puţină importanţă valorilor şi înclinaţiilor ideologice pe care le-ar putea împărtăşi decidenţii politici.

Modelul incremental

Teoria incrementală a actului decizional este prezentată deseori ca evitând problemele teoriei raţionale şi, în acelaşi timp, ca fiind mult mai descriptivă în ceea ce priveşte modul în care oficialii publici iau decizii. Charles Lindblom poate fi considerat “părintele” acestei teorii. Acesta notează câteva eşecuri ale modelului raţional:
1.      nu este adaptat la capacităţile limitate ale individului de a rezolva probleme;
2.      nu este adaptat la inadecvarea informaţiei;
3.      nu este adaptat la costurile analizei;
4.      nu este adaptat la eşecurile în privinţa construcţiei unei metode de evaluare;
5.      nu este adaptat la relaţiile strânse dintre fapte şi valori, relaţii ce pot fi observate în procesul politicilor publice;
6.      nu este adaptat la diversele forme în care problemele politice pot să apară (Brazbrooke and Lindblom, 1963). 
După Lindblom, deciziile incrementale implică schimbări limitate, adăugiri la politicile existente, cum ar fi creşteri de câteva procente la bugetul unui departament. Testul unei politici publice bune nu este maximizarea valorilor decidentului, ci asigurarea acordului între părţile interesate impicate. Incrementalismul ar putea fi rezumat astfel:
- Selectarea scopurilor sau obiectivelor şi analiza empirică a acţiunii necesare pentru atingerea lor sunt mai curând strâns întrepătrunse decât separate.
- Decidentul ia în consideraţie doar unele dintre alternative pentru a rezolva problema, aceste alternative diferind doar incremental, adică marginal, de politicile existente.
- Pentru fiecare alternativă sunt evaluate doar câteva consecinţe, considerate mai importante.
- Problema cu care se confruntă decidentul este în mod continuu redefinită.
- Nu există o singură soluţie sau o soluţie corectă pentru o problemă.
- Deciziile incrementale au în vedere în special remedii, ameliorări ale situaţiei prezente, imperfecţiuni sociale concrete şi mai puţin scopuri sociale importante.
Din această perspectivă deciziile tind să fie luate pe baza unor informaţii inadecvate şi la un nivel scăzut de înţelegere, aceasta descurajându-i pe decidenţi să urmreze acţiuni radicale şi inovatoare. Politicile publice sunt de aceea un proces continuu şi un proces de explorare. În lipsa unor obiective clare, cei care stabilesc politicile publice operează cu ajutorul unui cadru deja existent, ajustându-şi poziţia în funcţie de feed back-ul oferit de informaţiile despre impactul deciziilor lor trecute. Incrementalismul sugerează o strategie de evitare, decidenţii fiind înclinaţi mai curând spre îndepărtarea de probleme, decât spre rezolvarea lor.
Dacă modelul raţional are de obicei scopuri prescriptive, normative, incrementalismul, după cum îl prezintă Lindblom, este atât normativ, cât şi descriptiv. El nu doar că asigură o descriere mai corectă a modului în care sunt luate deciziile în lumea reală, susţine autorul american, ci are şi meritul flexibilităţii şi al cuprinderii unor poziţii divergente. În acest sens el are un caracter anti-utopic şi corespunde modului în care sunt adoptate politicile publice în democraţiile pluraliste, implicănd răspundere şi flexibilitate, consultare şi compromis. Totuşi, modelul a fost criticat ca fiind profund conservator, în sensul că justifică prejudecăţile împotriva inovaţiei şi favorizează inerţia. Politicienii care îmbrăţişează incrementalismul sunt mult mai preocupaţi de problemele zilnice decât de cele ce implică o viziune pe termen lung. Energia lor este consumată spre menţinerea “navei politice” la suprafaţă şi în mişcare şi mai puţin pe direcţia spre care se îndreaptă aceasta.
O altă slăbiciune a incrementalismului este că explică foarte puţin acele decizii politice care sunt radicale sau revoluţionare. De exemplu, decizia lui Stalin de a lansa planurile cincinale în 1928, decizia lui Castro de a prelua puterea în 1959 sau chiar decizia lui Margaret Thacher de a reduce implicarea statului în anii ’80, pot fi cu greu descrise ca ajustări treptate.
Din perspectiva unor asemena dificultăţi Amitai Etzioni(1967) a propus ideea de “explorare mixtă” care încearcă să creeze o punte între perspectiva raţională şi incrementalism. Explorarea mixtă se bazează pe distincţia dintre deciziile fundamentale şi deciziile minore, incrementale. Deciziile fundamentale, cum ar fi declararea războiului, stabilesc direcţiile de bază, asigură contextul pentru deciziile incrementale. În principiu, explorarea mixtă presupune că deciziile sunt luate în două faze: întâi, decidenţii evaluează în sens larg, explorează, toate opţiunile politice în termenii şanselor de a atinge obiectivele pre-existente. Apoi este adoptată o perspectivă mult mai incrementală pe măsură ce sunt luate în considerare detaliile politicii selectate. Aastfel, de exemplu, o decizie largă de a reduce cheltuielile publice este însoţită de o serie de decizii mult mai specifice, legate de domeniile sau programele ce vor fi afectate.

Modelul organizării birocratice

Atât  modelul actorului raţional cât şi cel incremental sunt modele tip “cutie neagră” a procesului decizional: nu este luat în considerare impactul pe care structura procesului de politici publice îl poate avea asupra deciziilor. Modelul birocratic sau modelul organizaţional, încearcă să pătrundă în interiorul “cutiei negre” subliniind măsura în care procesul influenţează produsul.
Graham Allison(1971) a fost primul care a utilizat această perspectivă, analizând deciziile luate de SUA şi URSS pe parcursul crizei legate de instalarea rachetelor nucleare sovietice în Cuba, în 1962. Allison precizează că pot fi utilizate trei perspective diferite pentru analizare aceleiaşi acţiuni:
-         Actorul raţional. Acţiunea este desfăşurată de actori identificabili (SUA şi URSS), care au scopuri clare şi optează pentru calea cea mai bună în vederea atingerii acestor scopuri.
-         Procesul organizaţional. Politica nu mai este făcută de SUA, ci rezultă din interacţiunea unor organisme specializate (Pentagon, CIA, Departamentul de Stat, Casa Albă), fiecare dintre acestea având un mod specific de recunoaştere şi de rezolvare a problemelor.
-         Politica birocratică. Aceste organisme specializate au interese şi poziţii diferite, iar procesul politic provine din relaţiile de putere dintre aceste organisme şi din negocierile ce au loc între ele.
Două modele contrastante, însă aflate în legătură rezultă din acest studiu. Primul, intitulat în mod obişnuit “modelul procesului organizaţional”, accentuează impactul pe care îl au asupra deciziilor valorile, presupunerile şi modelele obişnuite de comportament care pot fi întâlnite în orice organizaţie mare. Deciziile par să reflecte nu atât analiza raţională şi evaluarea obiectivă, cât cultura înrădăcinată a departamentului sau a agenţiei de unde provine. A doua teorie, “modelul politicii birocratice”, subliniază impactul negocierilor ce au loc între diverse persoane şi agenţii asupra deciziilor, fiecare urmărind interese proprii. Această perspectivă demontează ideea de stat monolit, unit în jurul unui singur interes, şi sugerează că deciziile provin dintr-o arenă concurenţială, în care balanţa avantajului este în continuă mişcare.
Autorul american subliniază că aceste trei perspective nu trebuie văzute ca tipuri diferite de procese de politici publice, ci ca trei lentile diferite prin care poate fi studiat acest proces. În orice situaţie vor fi elemente ce ţin de opţiune (actor raţional), de rutină (proces guvernamental) şi de competiţie (politică birocratică), însă ele nu vor fi identice pentru toţi participanţii, în orice moment sau în orice domeniu.
Deşi aceste modele au, fără îndoială, meritul de a atrage atenţia asupra unor aspecte importante ale procesului decizional, ele au şi unele slăbiciuni. În primul rând, modelul procesului organizaţional reduce sfera de acţiune a conucătorilor politici, posibilitatea ca aceştia să-şi impună deciziile “de sus”. Ar fi eronat să se sugereze că toate deciziile sunt modelate de presiunile organizaţionale şi să se ignore rolul personal al liderilor, aşa cum a fost cel al lui Roosevelt în iniţierea New Deal-ului sau cel al lui Hitler în invadarea Poloniei. În al doilea rând, este simplist să se sugereze, aşa cum o face modelul politicii birocratice, că actorii politici îşi adoptă poziţia doar pe baza intereselor organizaţiei din care fac parte, ignorându-se simpatiile personale şi obiectivele individuale. În al treilea rând, încercarea de a explica deciziile doar în termeni legaţi de cutia neagră, înseamnă de a nu a acorda nici un fel de importanţă presiunilor externe care provin din mediul economic, politic sau ideologic.

Modelul ideologic

Modelele decizionale care pun în prim plan credinţele şi ideologia subliniază gradul în care comporatmentul este structurat de către percepţie. Ceea ce oamenii văd şi înţeleg este, într-o anumită măsură, ceea ce valorile şi concepţiile lor le permit, îi încurajează să vadă şi să înţeleagă. Această tendinţă este cu atât mai puternică cu cât, în cele mai multe cazuri, ea este inconştientă. Deşi decidenţii pot crede despre ei înşişi că acţionează în mod raţional, riguros şi imparţial, valorile sociale şi politice care le împărtăşesc pot acţiona ca un filtru puternic, definind ceea ce poate fi gândit, ceea ce poate fi făcut şi ceea ce este de dorit. Anumite informaţii şi anumite opţiuni nu sunt apreciate sau nici măcar nu sunt luate în consideraţie, în timp ce alte informaţii şi alte cursuri ale acţiunii sunt utilizate cu predilecţie. Kenneth Boulding(1956) subliniază imporatanţa vitală a acestui proces, arătând că, fără un mecanism de filtrare a informaţiilor, decidenţii ar fi pur şi simplu copleşiţi de volumul de date cu care s-ar confrunta.
Sunt totuşi păreri diferite în ceea ce priveşte originea şi natura acestui proces de filtrare. Robert Jerris(1968), de exemplu, atrage atenţia asupra erorilor constante de apreciere din partea decidenţilor din domeniul relaţiilor internaţionale, acestea avându-şi originea în etnocentrism (mod de înţelegere în care acţiunile şi intenţiile altui grup sunt apreciate prin aplicarea valorilor şi teoriilor provenite din cultura observatorului, care este incapabil să înţeleagă semnificaţia diferenţelor culturale). Un exemplu al acestui fenomen îl constituie înclinaţia lui Anthony Eden şi a guvernului Marii Britanii de a-l vedea pe generalul Nasser preşedintele Egiptului în perioada crizei Suezului din 1956, ca pe un “al doilea Hitler”. Irving Janis(1972), pe de altă parte, sugerează că multe decizii, din domeniul relaţiilor internaţionale pot fi explicate prin ceea ce el a numit “gândire de grup”. Acesta reprezintă fenomenul în care presiunile psihologice şi profesionale concură la încurajarea unui grup de decidenţi de a adopta o poziţie unită şi coerentă, părerile contrare sau neconvenabile fiind excluse.
O încercare de a combina diferitele perspective supra deciziilor, care să ţină cont de impactul sistemului de credinţe, a fost realizată de Paul Sabatier(1988). Principala sa preocupare a fost de a explica modul în care apar achimbările într-o politică publică. El a atras atenţia asupra rolului jucat de “subsistemul politicii publice”, adică asupra grupului de oameni care contribuie într-un mod oarecare la influenţarea politicii dintr-un anumit domeniu. Un sistem al politicii publice poate include nu doar grupuri de politicieni, funcţionari publici şi grupuri de interes, ci şi cercetători, cadre universare şi ziarişti cu preocupări în domeniu. Astfel se crează coaliţii de indivizi care împărtăşesc credinţe şi valori apropiate. Aceste credinţe operează la trei niveluri diferite:
- Credinţe profunde (principii morale sau filosofice fundamentale);
- Credinţe apropiate (preferinţe pentru anumite politici);
- Credinţe secundare (puncte de vedere asupra implementării sau aplicării unei politici).
Importanţa unor asemenea credinţe constă în faptul că acestea asigură ceea ce Sabatier numeşte “cleiul” politicii, strângând împreună oameni pe baza valorilor şi preferinţelor pe care le împărtăşesc. În timp ce credinţele profunde sunt rezistente la schimbare, cele apropiate şi mai ales cele secundare sunt mult mai flexibile. Utilizând acest cadru, Sabatier apreciază că o schimbare de politică publică poate fi înţeleasă în termeni de înclinare a echilibrului de forţe în subsistemul acelei politici, prin dominaţia unei coaliţii asupra alteia. Acest proces poate fi considerat, cu toate acestea, ca raţional, atâta vreme cât dezbaterea despre şi dintre sistemele de credinţe conduce la un proces de învăţare în privinţa politicilor publice.
Pentru marxism şi feminism însă, asemenea idei pot fi utilizate pentru a trage concluzii cu totul diferite. Marxiştii susţin că acele credinţe profunde din subsistemele politicii publice şi opiniile decidenţilor politici sunt structurate de ideologia clasei conducătoare, astfel fiind favorizate interesele forţelor economice dominante. Feminismul, la rândul său, consideră că preponderenţa bărbaţilor în rândul celor cu putere de decizie politică face ca acel “clei” politic să fie asigurat de către idei şi valori patriarhale. Acest fapt conduce la prejudecăţi politice care susţin în continuare sistemul de dominaţie politică a bărbaţilor.


Niciun comentariu:

Trimiteți un comentariu

Arhiva