Оплаченная реклама

sâmbătă, 10 august 2013

CATEGORII CONCEPTUALE ALE POLTICILOR PUBLICE

      2.1. Viziunea   
         Necesitatea satisfacerii interesului public şi, în situaţii limită, atenuarea  potenţialelor conflicte de interese ce pot apărea sunt, într-o măsură determinantă influenţate de capabilitatea managementului politic  de a contribui la realizarea obiectivelor politicii  prin furnizarea valorilor aşteptate de spaţiul public ţintă ( locul comun al interesului public), la cele mai mici costuri economice, sociale, politice  pentru societate.
      Viziunea conturează, într-un mod coerent şi precis, imaginea privitoare la profilul, direcţia principală de evoluţie a unui anumit domeniu la nivel naţional, local  sau regional.  Acest concept implică anticiparea configuraţiei  domeniului în următorii ani, luând în consideraţie evoluţiile viitoare ale  contextului european şi mondial.
       Formularea viziunii unei  politici  publice reflectă concentrarea  atât asupra interesului public cît şi asupra  celor bune mijloace de atingere a acestuia.
     În consecinţă, răspunsurile generice ale viziunii strategice: care este stadiul de dezvoltare spre care se tinde  prin această politică publică ? cînd şi cum se poate ajunge acolo? sunt expresii ale focalizării asupra  interesului public şi angajării managementului politic într-un demers strategic, bazat pe un potenţial care depăşeşte uneori posibilităţile concrete, dar care păstrază suficient realism pentru a fi o permanentă sursă de motivare. Ceea  ce  comunitatea crede şi doreşte, la un moment dat, trebuie să fie acceptat de către managementul politic ca un fapt obiectiv.
   Pentru membrii unei comunităţi sunt importante propriile valori, propriile nevoi, propria realitate şi, în consecinţă, orice încercare serioasă de a declara ce anume este o politic publică trebuie să înceapă cu acestea.      
      Existenţa unei viziuni  strategice  crează condiţiile desfăşurării procesului unei politici după modelul prezentat în fig. 2.1.
      
Sistem de evaluare
 
V
I
Z
I
U
N
E
A

P
O
L
I
T
I
C
I
I
    


I
T
I
C
I
I
 

Subsectoare


 

Obiective

 

Strategii

 

C
O
M
P
O
N
E
N
T
E
L
E

V
I
Z
I
U
N
I
I

 













                                                                                                    
   Alţi
 
                                                                                                   
Fig.1.9.


 

 
 


Figura 2.1 . Modelul desfăşurării politicii  pornind de la viziunea strategică     
     După cum rezultă din reprezentarea menţionată, desfăşurarea unei politicii publice presupune  fragmentarea viziunii strategice a acesteia în elemente cheie, specifice fiecărui sector care este implicat în realizarea  politicii publice respective.; fiecărui element îi sunt, apoi, asociate politici  sectoriale, obiective  operaţionale realizare, precum şi un sistem de evaluare, astfel încât în final să se  poată stabili cu exactitate direcţiile de desfăşurare a proceselor de îmbunătăţire a politicii  publice.
 Datorită conexiunilor existente între un domeniul de interes public şi subsectoarele  inplicate este recomandabilă crearea  şi menţinerea  unei  stări de quasi - echilibru care oferă garanţia  atingerii interesului public vizat
2.2. Misiunea
      Misiunea reprezintă concepţia managementului politic cu privire la configuraţia  şi direcţia majoră în care politica urmeză  să evolueze pe termen lung (ce intenţionează să transforme sau să imbunătăţească în spaţiul public ţintă).
     Misiunea este determinată, înainte de toate, aşa cum am subliniat anterior, de spaţiul public ţintă şi de nevoile acestuia. O politică publică nu se defineşte prin norme, reglementări sau elementele încorporate.  Satisfacerea  intereselor grupurilor largi,  ce definesc spaţiului public ţintă, trebuie să reprezinte misiunea şi scopul oricărei politici publice.
             2.3. Valorile
       Acest  concept  emerge de la viziunea managemetului politic referitoare la viitoarele evoluţii ale  spaţiului public ţintă  al politicii. 
     Managementul politic  trebuie să formalizeze şi să disemineze atât viziunea, cât şi valorile politicii şi să se asigure că acestea sunt cunoscute şi acceptate de toate grupurile ce compun spaţiul ţintă al politicii publice, dar şi de toţi actorii implicaţi în procesul politicii publice respective. .
       Un astfel de demers va influenţa pozitiv eficienţa şi eficacitatea politicii iniţiate .( vezi fig.2.2.
 
 









        Fig. 2.2.  Conceptele  constitutive ale politicilor  publice   
      
      Succesul oricărui tip de politică publică este condiţionat de schimbarea culturii  actorilor implicaţi în politica publică, inclusiv a  culturii spaţiului public ţintă.
       Este o schimbare  deosebit de semnificativă deoarece orice alt  tip de schimbare, a metodelor sau a proceselor, este favorizată sau din contră stopată de aceasta.
       Cultura reprezintă calea prin care  membrii unui grup comunică atât între ei, cât   şi cu alte grupuri din societate. 
         În contextul  procesului de comunicare  sunt relevate comportamente, obiceiuri,  practici,  valori,  credinţe şi  viziuni comune  asupra viitorului.
Cultura spaţiului ţintă este reflectată şi,totodată,  devine  tangibilă   prin politicile elaborate şi care în final sunt tranformate  în acţiuni. 
       Cazul ideal este cel în care viziunea  managementul politic coincide cu cea a managementului public şi cu cea a membriilor comunităţii care compun spaţiul public ţintă al politicii.  Prin urmare, iniţierea oricărei acţiuni pentru punerea în practică a unei politicii va fi inspirată şi gerată de această viziune..
       Importanţa noii culturi articulate în jurul transformării urmărite de o anumită politică publică constă  în implicaţiile ce îi revin la punerea în practică a proiectului de schimbare.
      Implementarea secvenţială, doar a acelor practici noi, ce par mai utile sau cu un grad mai larg de aplicabilitate, poate avea efecte remarcabile pe termen scurt. Eforturile fragmentate nu pot însă  susţine performanţa pe termen lung.  De exemplu, politicile publice în domeniul protecţiei consumatorilor nu pot avea decât cel mult succese punctuale, pe termen scurt, în lipsa cristalizării unei culturi solide a consumatorilor.
       În consecinţă, conceptele prezentate în fig.2.2. considerăm că trebuie completate cu aceste consideraţii . (vezi fig.2.3).
 


                                                     
                                        C U L T U R A






  



  

                       
Figura 2.3.” De la cultură la acţiune”
         2.4.  Obiectivele  
      Definirea unei politici publice desfăşurată la nivel naţional, regional sau local,.presupune, în primul rând, satisfacerea unui interes public. Realizarea acestui deziderat este posibilă însă doar prin proiectarea unor obiective 
      Un obiectiv  reprezintă o stare dorită, un  deziderat, un ţelul, un rezultatul sau finalitatea unor acţiuni  într-un anumit domeniu,realizabil  după o perioadă de timp bine stabilită.      
       Acceptarea acestei definiţii reflectă existenţa unei legături complexe între obiectivele alese şi filozofia autorităţilor publice. 
       In primul rând, obiectivele sunt influenţate de aspiraţiile managementului politic referitoare la dezvoltarea sau importanţa conferită unui anumit domeniu.
     De exemplu, dacă guvernul intenţionază ca rata de creştere a industriei de software să se dubleze în următorul an, acesta presupune că :1) piaţa internă şi cea internaţională oferă suficiente oportunităţi în domeniul considerat; 2) există suficiente resurse, în prezent sau într-un viitor determinat, pentru a transpunerea în practică a acestui  deziderat; 3) obiectivul este dorit de  managementul politic
       In al doilea rând, obiectivele reprezintă acele finalităţi, care descriu starea   spre care se tinde, pentru atingerea cărora managementul public iniţiază, implementează  şi monitorizează  programe de acţiuni..
          Insistenţa cu care trebuie readuse în discuţie obiectivele este justificată de semnificaţia multivalentă a acestora:
Ø                  constituie adevărate ghiduri pentru direcţionarea eforturilor managementului public  în sensul realizării  politicii publice;
Ø                  determină modul în care managementul public planifică şi acţionează;
Ø                  reprezintă o sursă de motivare pentru toate entităţile implicate în aplicarea  politicii publice;
Ø                  definesc sistemele de referinţă utilizate în etapele de evaluare şi control a politicii publice;
Procesul de formulare a obiectivelor devine operaţional, depăşind etapa unui simplu exerciţiu intelectual, în condiţiile în care sunt respectate următoarele criterii de  definiţie :
§                     claritatea şi  specificitatea;  efectele  respectării acestor criterii se reflectă pozitiv asupra  mobilizării eforturilor manageriale ;
§                     cadrul de timp;  anticiparea intervalului de timp necesar finalizării obiectivelor propuse reprezintă o exigenţă obligatorie, deoarece doar în aceste condiţii pot fi dezvoltate cu acurateţe proiectele de atingere a obiectivelor, definite fie pe termen lung, fie pe termen scurt; termenul lung se referă la intervale de timp ce depăşesc 1 an; termenul scurt presupune o perioadă de timp ce variază între  câteva luni şi 1  an. Raportarea în timp a obiectivelor pune în discuţie două aspecte importante.  În primul rând, cea mai mare parte a obiectivelor pe termen scurt sunt subdiviziuni ale obiectivelor pe termen lung, iar, în al doilea rând, obiectivele, indiferent de termenul pe care sunt definite, trebuie să se caracterizeze print-un ridicat grad  de flexibilitate şi adaptabilitate, impus de transformările permanente ale mediului extern. In cazul politicilor publice, perioada de timp previzionată  variaza  între 3 şi 7ani, interval considerat rezonabil realizării obiectivelor,  respectiv punerii în operă a Programului de guvernare;
§                      integrarea;   fiecare obiectiv trebuie astfel definit încât să se poată înscrie într-un ansamblu unitar, care să acopere în totalitate  laturile activităţilor şi proceselor ce concură la realizarea obiectivului ; integrarea trebuie făcută atât pe verticală, cât şi pe orizontală, astfel încât, în final, va fi creată o adevărată reţea a obiectivelor interconectate şi care se susţin mutual;
§                      consistenţa; formularea logică a obiectivului asociată atât cu respectarea circumstanţelor interne şi internaţionale, cât şi cu raportarea la  resursele disponibile oferă, cel puţin parţial, garanţia  reuşitei proiectului politicii propuse;
§                     dificultatea; ţinta strategica a cărei atingere necesită un grad de dificultate suficient de ridicat are rolul de a solicită eforturi suplimentare din partea managementului public, constituind, în acelaşi timp, o sursă principală de stimulare a acestorturi eforturi;
§                     monitorizarea;  modul în care sunt executate politicile trebuie monitorizat sistematic şi riguros. Cu alte cuvinte, monitorizarea trebuie operaţionalizată şi nu limitată doar la nivelul unui exerciţiu teoretic;
§                      măsurabilitatea; în absenţa criteriilor de eficacitate şi a metodelor de măsurare a acestor criterii nu pot fi exprimate aprecieri reale  cu privire la  gradul de realizare a obiectivelor. In mod curent, se utilizează două tipuri de măsurători:
§               cantitative, în cazul în care criteriile alese sunt  cuantificabile, respectiv pot fi exprimate în unităţi de măsură, fizice sau\şi valorice, sub formă de cifre absolute sau raţiouri (rapoarte);
§               calitative, în cazul în care metodele de măsurare alese au un caracter subiectiv.  
         Pentru exemplificarea acestui ultim criteriu, considerăm obiectivul de interes naţional care vizează  accelerarea veniturilor din economia naţională în următorii 4 ani, ca rezultat al politicii de ameliorare a  nivelului de viaţă a întregii populaţii din România.
      Cuantificarea oricărui obiectiv se face în cadrul unui interval limitat de o valoare minimă (m) şi de o valoare  maximă (M). Dacă, în cazul obiectivului menţionat, cuantificarea este exprimată prin volumul în miliarde al PIB pe cap de locuitor, se va lua în discuţie intervalul  cuprins între  m = 100euro\ locuitor şi  M = 150euro\ locuitor. Încadrarea în intervalul ( 100- 150 ) înseamnă performanţă, de diferite grade.
      Orice altă valoare, sub m =100 sau peste M = 150, invalidează atingerea obiectivului, circumstanţe în care demersurile manageriale trebuie  concentrate asupra identificării problemelor care au condus la imposibilitatea realizării obiectivului.
        Fie acesta  nu a fost definit în termeni reali ( ceace presupune că  la fixarea limitelor respective  nu s-au avut în vedere condiţionările impuse de mediul extern şi de resursele disponibile), fie realizarea obiectivului a ridicat o  suită de probleme ce s-au dovedit insurmontabile.
        In oricare dintre cele două situaţii menţionate, asumarea responsabilităţii pentru neîndeplinirea obiectivului fixat  revine în totalitate  managementului.
         În concluzie, evoluţia spre performanţa reală este posibilă  doar  dacă este susţinută de obiective definite în mod pragmatic şi lucid, într-un context care integrează ia circumstanţele interne şi internaţionale.
         În desfăşurarea unei anumite politici, viziunea strategică globală este fragmentată în elemente cheie, specifice fiecărui sector al economiei, cărora le sunt asociate obiective strategice specifice, deriate  sau  parţiale, precum şi un sistem de măsurare, astfel încât,  în final, să se poată stabili cu exactitate direcţiile de desfăşurare a proceselor de îmbunătăţire a valorilor oferite segmentelor vizate prin politica elaborată .
      Reluăm exemplul anterior pentru care stabilim ca obiectiv general atingerea nivelului de 150 euro/lunar/locuitor, realizabil în următorii  4 ani. 
      Concomitent, se definesc şi obiectivele derivate, specifice, parţiale pentru fiecare trimestru şi pentru fiecare dintre sectoarele economiei ( agricultură, industrie, servicii ), iar în cadrul acestora, obiectivele ce revin fiecărui subsector, în mod distinct.
       Nivelurile de analiză ale obiectivelor. Schema de clasificare a obiectivelor redată în fig.2.4 reflectă diferenţierile existente între obiectivele generale  ale unei politici publice  şi obiectivele  parţiale şi derivate. .
    

 



 
 







                            
  Figura 2.4. Natura ierarhică a obiectivelor     

        Obiectivele generale  pot fi considerate ca finalităţi, realizabile pe termen lung, în timp ce obiectivele operaţionale, derivate sau parţiale,  sunt interpretate ca ţinte de atins pe termen mediu şi/sau scurt şi  sunt necesare, dar nu  suficiente, pentru ca obiectivele generale sau operative  să fie realizabile.
      În figura 2.5 este reprezentată relaţia dintre obiectivul general, stabilit a fi realizabil în următorii patru ani, şi obiectivele parţiale sau derivate care  prevăd   creşteri  anuale de 10%,14%, 15%, 11%.                                              

                              100    110         124        139         150 
                                                                                         Legendă
Подпись: Rezultate şiperformanţe                                                                                                            
111
 
                                                                                                obiectiv general 
115
 
                                                                                                obiective parţiale              

 
                                       

 
                           
114
 
                                                                  
11o
 
                                                                                                          

                                                
                         n + 1    n + 2       n + 3    n + 4          Timp
             Fig. 2.5.  Relaţia dintre obiectivul general şi obiectivele parţiale

  Obiectivele unei politici trebuie formulate astfel încît să nu limiteze  diferitele alternativele  la care se poate apela pentru atingere a acestora. Cu alte cuvinte, formularea obiectivelor nu trebuie să fie expresia unei soluţii specifice unice.  De exemplu, în cazul în care consumul alcool este perceput ca un risc pentru sănătate, politica publică elaborată în scopul  reducerii consumului de alcool nu va avea ca obiectiv  “creşterea taxelor la alcool” sau creşterea limitei de vârstă a celor cărora li se vând băuturi alcoolice.
    Obiectivul va fi astfel exprimat încât va avea în vedere  cu precădere  reducerea consumului de alcool cu un anumit procent.  Această formulare va oferi o multitudine de variante demersurilor iniţiate pentru atingerea obiectivlui, inclusiv creşterea taxelor, a vârstei limite sub care se interzice vânzarea băuturilor alcoolice, campanii de educaţie  focalizate pe această temă etc.
      Identificarea caracteristicile politicilor publice necesită stabilirea unui  cadru conceptual explicit de cercetare, ceea ce   repune în discuţie  o dilemă reală legată de managementul strategic asociat unei anumite politici publice cu privire la configuraţia  şi direcţia majoră în care politica urmeză  să evolueze pe termen lung (ce intenţionează să transforme sau să imbunătăţească într-un spaţiu public ţintă).
      
          2.5.   Strategia 
        Acest concept exprimă  opţiunea, sensul şi direcţia sau orientarea generală aleasă pentru parcurgerea unei anumite etape în care sunt vizate îndeplinirea obiectivelor şi a programelor de perspectivă, prevăzând căile şi resursele necesare, dar şi circumstanţele care vor trebui întrunite pentru atingerea acestora.
       Criteriile de clasificare a strategiilor sunt variate. Astfel, după sfera de cuprindere sunt  strategii finale sau parţiale; în funcţie de dinamică sunt strategii de redresare, de consolidare, de dezvoltare;   după scopul urmărit sunt cunoscute strategiile defensive şi cele  ofensive .
       Strategiile vizează   integrarea   globală a domeniului căruia  îi   este    destinată în mediul socio-economic naţional şi internaţional, contribuind, totodată,  la  creşterea flexibilităţii şi a supleţei de aptare la schimbările acestuia.
       Indiferent de strategia aleasă, la baza ei stau sursele, mijloacele şi căile disponibile în perioada pentru care este valabilă  strategia  şi care asigură monitorizarea  „traseului”  parcurs pentru atingerea obiectivului.
        Formularea strategiei este un proces interactiv care oferă o interpretare creativă şi inovativă a  răspunsurilor obţinute la o suită de întrebări de tipul:
§                     cine sunt componenţii spaţiului public ţintă?  care sunt exigenţele lor?
§                    care este climatul ecomonic, politic şi  social actual  şi care sunt orientările viitoare ?
§                     care este configuraţia actualei politici  în domeniu?
§                     care sunt punctele tari şi punctele slabe ale politicii existente?
§                     care sunt competenţele şi capabilităţile strategice disponibile pentru noul proces politic? cât de durabile sunt sunt acestea?
§                     ce noi competenţe şi capabilităţi sunt necesare? care sunt resursele disponibile? dar resursele necesare?
   Răspunsul la aceste întrebări este concretizat  în   misiunea şi  strategia politicii publice. Focalizarea asupra spaţiului public ţintă imprimă acestui tip de abordare  caracteristicile  sistemului backtracking-pull ( trage după sine), în care realizarea obiectivelor propuse pare a fi rezutatul „tragerii” de către grupurile reprezentative ale spaţiului ţintă a proceselor derulate în cadrul politicii publice. 
       Este un punct de vedere total diferit  faţă  de abordarea   tradiţională, similară sistemului push, în care eforturile manageriale  deîmpingere” a proceselor sunt cele care conduc  spre realizarea obiectivelor proiectate.    
      Strategia aleasă include reglementări directe, alternative (ca de exemplu, îmbunătăţirea cadrului legislativ destinat unui anumit sector, promovarea unor reglementări profesionale, folosirea unor stimulente economice). Stabilirea strategiei convenabile presupune parcurgerea procesului unui proces  complex ale cărui etape sunt reprezent










 



       E I            ANALIZA SITUAŢIEI CURENTE
                                    Identificarea misiunii
 identificarea strategiilor                                      diagnosticul performanţelor
  prezente şi trecute                                        prezente şi trecute
   E II         EXAMINAREA POLITICILOR ŞI OBIECTIVELOR
                                Alegerea obiectivelor pe termen mediu

oportunităţi                                                                                                     capabilităţi
                            analiza mediului                             analiza mediului
ameninţări            extern                                             intern                           servituţi
      E III       STABILIREA ŞI ALEGEREA STRATEGIILOR  POSIBILE
                                     Compararea alternativelor strategice
                                                                                         
 consolidare           ofensive                                           defensive        lichidare
 dezvoltare                                                                                               reducere              


Figura nr.2.6.   Procesul de stabilire a strategiei  unei politici publice 

   Deoarece  fiecare opţiune strategică identificată are o serie de costuri asociate  şi, bineînţeles,  anumite efecte preconizate ca urmare a atingerii obiectivelor politicii, alegerea variantei strategice convenabile este condiţionată de rezultatele evaluării acestor costuri şi, în anumite cazuri, chiar de analiza impactului fiecărei opţiuni asupra spaţiului public ţintă.(grupurile cărora le este destinată politica ). 
       De exemplu,   impactul politicilor de prevenţie  din  sectorul  sănătăţii este deosebit. Oameni capabili, din punct de vedere al sării de sănătate, care să răspundă nevoilor societăţii reprezintă  obiectivul major al acestor politici publice.  Atingerea acestui deziderat înseamnă nu numai un popor sănătos, cu o speranţă de viaţă mai mare, dar şi economii în bugetele asigurărilor sociale şi ale sănătăţii ( zile de concediu medical şi pensionări pe caz medical mai puţine, reducerea consumului de medicamente şi costuri de spitalizare mai mici ). Impactul economic este deosebit de dur în cazul persoanelor de vârstă mijlocie, deoarece  acestea  sunt confruntate cu cele mai mari responsabilităţi în susţinerea familiilor.
     Eşecul în  satisfacerea necesităţilor lor condamnă întreaga familie la vicisitudini şi adaugă poveri suplimentare asupra bugetelor publice.
    Ignorarea unui astfel de impact şi limitarea eforturilor materiale, umane, financiare, informaţionale, în cazul unor astfel de politici reprezintă o falsă economsire a resurselor, deoarece pe termen lung  persistenţa unor astfel de constrîngeri are efecte dezastoase, raportate la nivelul întregii societăţi.
2.6.                         

 
Tacticile  
      Pentru a pune în practică strategia aleasă  managementul  public apelează la  tactici specifice şi adaptabile tipului de resurse  existente, factorilor de contingenţă  şi obiectivelor fixate.. Tacticile permit   atât  avansarea  pe parcursul definit de varianta strategică aleasă, cât şi efectuarea corecţiilor necesare  menţinerii pe această traiectorie (în timp şi spaţiu).
      Tacticile reprezintă modalităţile concrete de folosire a căilor şi mijloacelor adecvate pentru opţiunea strategică aleasă  în scopul realizării obiectivelor şi programelor întocmite de autoritatea sau organizaţia publică respectivă.
     Tacticile depind în special de arta managerilor de a utiliza cât mai eficient mijloacele disponibile  la un moment dat, fie alocându-le locului sau momentului potrivit, fie sporindu-le randamentele prin  evitarea pierderilor, a risipei etc.
      De exemplu, în cazul unei politici agricole, strategiei considerate convenabile i se pot asocia, parţial sau total, următoarele  tactici:
q alocaţii de la bugetul statului pentru restructurarea accelerată a sistemelor de irigaţii şi finanţarea altor sisteme noi;
q desfinţarea monopolului asupra terenurilor agricole proprietatea publică şi privată, deţinute de stat sau de oricare dintre instituţii ale sale;
q creşterea ponderii salariaţilor permanenţi care lucrează în sectorul agricol;
q facilităţi pentru capitalurile investite în industriile ce produc bunuri pentru agricultură (industria de maşini agricole, petro-chimia, construcţii);
q reduceri de impozite şi taxe pentru terenurile folosite pentru tipurile de  culturi şi zootehnie nominalizate ca şi la exportul de aproduse agricole, directe sau industrializate etc.
  Strategia urmăreşte desfăşurarea  globală a politicii  pînă  la atingerea   obiectivelor generale, pe termen lung,  în timp ce tacticile vizează dezvoltarea politicii pe  termen scurt, respectiv realizarea obiectivelor operaţionale.
     În plus, mobilitatea  tacticilor este mult mai mare comparativ cu cea a strategiilor, ale căror orizont de timp şi cuprindere spaţială sunt mult mai extinse..
     Fiind modalităţi concrete de realizare a strategiilor, tacticile sunt subordonate acestora şi  pot fi ajustate de la o perioadă la alta pentru a putea concentra eforturile în punctele critice. Indiferent de gradul de  mobilitate şi de flexibilitate al tacticilor important este ca acestea  să menţină activităţile de-a lungul parcursului strategic ales.
        Tacticile pot fi interpretate ca extensii ale unei strategii dezvoltate atît în  plan orizontal (activităţi de cercetare, progres tehnic, producţie, comercial, financiar etc.), cât şi pe verticală,  îmbinând  modalităţile  concrete de acţiuni pe diferite planuri ( relaţiile cu furnizorii şi beneficiarii agriculturii, cu autorităţile publice, organizaţiile internaţionale ce pot finanţa agricultura prin credite nerambursabile sau cu dobânzi preferenţiale etc.).
 2.7.    Managementul  public al resurselor umane
   Întreaga raţiune a unei politici  este compromisă de imposibilitatea, determinată de motive economice şi politice, de a crea şi îmbunătăţii şansele de  câştig, de a asigura un sistem educaţional eficient, de a oferii servicii de sănătate eficace şi de a sporii opţiunile individuale.
        Trăsătura  comună a acestor aspecte, din perspectiva resurselor umane, este configurată de legătura directă dintre creşterea productivităţii muncii sociale şi creşterea economică. Este recunoscut faptul că educaţia, sănătatea şi protecţia socială innobiliează şi contribuie la motivarea resurselor umane în obţinerea de performanţe,  în toate  domeniile  de activitate.
       Pentru a da forţa cuvenită reformelor în administraţia publică, centrală şi locală, Guvernul României a legiferat Strategia pentru accelerarea reformei1, care  defineşte obiectivele şi principiile ce stau la baza strategiilor reformei şi a politicilor acesteia.
        Depolitizarea structurilor administraţiei publice şi eliminarea clientelismului public constituie unul dintre obiectivele prioritare ale reformei, a  cărui transpunere în practică presupune:
§                     aplicarea strictă cu  a Statutului funcţionarului public;
§                     gestionarea coerentă şi corectă a carierei  funcţionarului public;
§                     perfecţionarea managementului în administraţia publică centrală, locală, instituţională şi la nivelul  serviciilor publice.
            Ca şi în cazul altor idei şi concepte preluate din sectorul privat de către managerii din sectorul public, referitor la managementul resurselor umane se poate afirma că diferenţele dintre cele două sectoare nu sunt suficient de mari pentru a limita utilizarea acestui concept în sectorul public.
       Diferenţierile existente, şi ale căror efecte se repercutează negativ, în primul rînd, asupra garantării aplicării acestui concept şi nu neapărat asupra îngrădirii aplicării conceptului, sunt menţionate şi analizate în literatura de specialitate.
      Sectorul public nu este exact ca orice întreprindere , recunoscut fiind faptul că între cele două există o serie de diferenţe fundamentale, care se extind şi  asupra managementului resurselor umane. Ca diferenţe esenţiale privind managementul resurselor umane în sectorul public menţionăm următoarele:
o       primatul politicului. Aparatul birocratic este un organ loial şi subordonat administratorilor politici şi în consecinţă va fi confruntat cu pericolul discontinuităţii şi al inconsistenţei din politica strategică. Aceste efecte pot fi resimţite la anumite niveluri prin absenţa unei politici strategice clare şi consistente, ceea ce contravine  necesităţii de integrare a politicii de resurse umane în politica strategică generală. O altă consecinţă a importanţei prioritare acordată politicului este faptul că posibilităţile de democratizare internă  (influenţarea  politicului de către funcţionarii publici) sunt limitate;
o        sectorul public este  angajator şi legiuitor. Din aceste considerente politica de resurse umane este adoptată de- lungul a două direcţii. În primul rând, ca angajator, sectorul public îşi poate impune obligaţii cu scopul de a–şi servi propriile interese sau îşi poate acorda o serie de libertăţi care au repercusiuni asupra politicii de resurse umane. În al doilea rând, în propriul interes, sectorul public poate impune tuturor angajaţilor obligaţii legate de politica de personal, cum ar fi, de exemplu,   obligaţia de a angaja o anumită cotă de grupuri minoritare, persoane cu handicap sau tineri absolvenţi. În scopul întăririi puterii sale de persuasiune, sectorul public ca angajator trebuie să servească drept exemplu în acest sens;
o       sectorul public a dispus, până  nu demult, de un set complet separat de reglementări cu pivire la condiţiile de muncă şi statutul legal. Acest cadru, în care trebuie să se aplice politica de resurse umane, diferă  în numeroase puncte esenţiale  de acela utilizat în afara sectorului public. Aceasta explică pe larg puterea de atracţie a sectorului public ca angajator: siguranţa locului de muncă şi un salariu acceptabil. Nu există o relaţie „obişnuită” între angajat şi guvern ca angajator, deoarece nici una dintre părţi nu intră într-un contract bilateral; în schimb, există un angajament „unilateral”. În plus, nu sunt posibile negocieri reale asupra condiţiilor de muncă între sindicate şi angajator. Sindicatele pot fi consultate după care guvernul este cel ce stabileşte condiţiile de muncă.
       Cu toate aceste, diferenţele dintre cele două sectoare se diminuează rapid.
        Se fac eforturi deosebite în direcţia reînnoirea sectorului public. În acest sens se acordă o atenţie deosebită îmbunătăţirii eficienţei aparatului birocratic Cele mai cunoscute exemple sunt descentralizarea puterilor în favoarea autorităţilor locale, introducerea bugetelor de performanţă, a managementul prin contract, a managementului calităţii totale, managementului proiectelor, toate aceste demersuri fiind  menite să îmbunătăţească orietarea către cetăţean a aparatului public.
    După cum este  subliniat în paragraful anterior, realizarea obiectivelor diverselor politici sectoriale este imposibilă fără schimbarea culturii aparatului public.
    Cultura „trăieşte” atâta vreme cât oamenii continuă să gîndească şi să se comporte în concordanţă cu această cultură. În consecinţă, schimbarea unei culturii existente este posibilă numai dacă oamenii îşi schimbă mentalităţile şi comporatamentele. În pofida derulării unor proiecte consistente  de influenţare explicită şi implicită a culturii, comportamental oamenii  se schimbă deoaebit de greu.
     Comportamentul se va schimba numai dacă pe lîngă înţelegere (motivaţia intrisecă) există şi o motivaţie extrinsecă, menită să susţină noul comportament adoptat. Această afirmaţie  ne conduce la abordarea unor aspecte importante ale managementului resurselor umane, cum ar fi avansările şi remunerarea performanţei, dar şi influenţa unor modele de carieră.
     Flexibilitatea şi adaptabilitatea trebuie încurajate prin renunţarea la utilizarea, de exemplu, a vechimii în muncă şi a funcţiei ca unic criteriu de remunerare.  Ar fi,  în acest mod , favorizate dezvoltarea relaţiilor pe orizontală şi, implicit, evitarea  rigidităţii ierarhice.
       Referitor la conţinut, se aşteaptă ca prin creşterea gradului de autonomie şi prin participarea funcţionarilor motivarea acestora să crească.
      Activităţi mai interesante, în care sunt necesare abilităţi şi talente ale funcţionarilor publici la care nu s-a apelat până în prezent, delegarea responsabilităţii şi a autorităţii împreună cu posibilitatea unei remunerări adecvate vor contribui la creşterea calităţii actului administrativ, dar şi la atragerea tinerilor  bine pregătiţi în sectorul public.
       Delegarea  responsabilităţii în scopul îndeplinirii anumitor criterii de performanţă, atunci când se lucrează cu bugete de performanţă şi management prin contract, impune necesitatea ca managerul responsabil să aibă puterea de decizie şi în domeniul managementului resurselor umane. acest fapt îi va permite să ia măsurile ce se impun pentru realizarea performanţelor în acest domeniu.
Îmbunătăţirea calităţii sectorul public, îmbunătăţirea eficienţei şi preocuparea constantă pentru cetăţean necesită printre altele programe de formare suplimentare a funcţionarilor publici. Demersul calităţii implică nu numai învăţarea de noi proceduri sau tehnici, dar şi adoptarea unei alte atitudini (aspectul cultural) faţă de sarcinile  postului.
     Recunoaşterea intereselor angajaţilor din sectorul public şi tratarea lor cu seriozitate, deşi perfect raţională din perspectiva managementului resurselor umane, pot intra în conflict cu factorii politici.
       În concluzie, rămîne încă o incertitudine posibilitatea ca. în sectorul public managementului. resurselor umane   să se aplice  fără modificări.
      Legăturile cauzale dintre capitalul uman şi celelalte forme de capital sunt complexe şi departe de a fi înţelese în totalitate, motiv pentru care  analizarea acesteia constituie o preocupare constantă.. Un studiu efectuat de specialişti în  Asia de Sud-Est atesta că, în anii ’70 , deosebirea esenţială între Hong Kong, Republica Coreea, Singapore şi Taiwan şi cea mai mare parte a ţărilor cu venituri scăzute se reducea la dezvoltarea resurselor umane. În privinţa şcolilor secundare, de exemplu, economiile est – asiatice depăşeau de multe ori alte economi în curs de dezvoltare. Ele combinau acest nivel înalt al şcolarizării cu tehnologia şi cu revenirea în ţară a expatriaţilor pentru a realiza o creştere economică rapidă.
     Aceste  teorii cu grad ridicat de pragmatism  au fost acceptate şi însuşite de   instituţiile mondiale finanţatoare, care recunosc că folosirea  eficientă a forţei de muncă, eliminarea sărăciei şi creşterea economică sunt corelate într-o măsură semnificativă. “Progresul rapid şi susţinut în combaterea sărăciei s-a realizat prin promovarea unei strategii care integrează două elemente la fel de importante. Primul dintre acestea îl reprezintă utilizarea celei mare importante avuţii a celor săraci – forţa de muncă. Pentru aceasta este nevoie de politici care mobilizează stimulentele pieţei, instituţiile sociale şi politice, infrastructura şi tehnologia spre acest obiectiv. Al doilea element strategic îl constituie asigurarea serviciilor  sociale  de bază pentru păturile nevoiaşe”2.
      Deşi nivelul educaţional general în România este destul de ridicat, structura calificărilor nu este încă adaptată mutaţilor din societate, iar capacitatea de a reacţiona a pieţei muncii  la aceste mutaţii este încă deficitară.
     Marea dificultate a reformei iniţiate la toate toate nivelurile de învăţământ – profesional, primar, secundar şi universitar– rămâne nivelul scăzut al fondurilor alocate de autorităţile publice pentru întreţinerea şi îmbunătăţirea infrastructurii educaţionale. La aceasta se pot adăuga şi alte riscuri  cum sunt capacitatea redusă a instituţiilor guvernamentale de a-şi asuma responsabilităţii în pregătirea, perfecţionarea şi specializarea resurselor umane privind, în primul rînd,  implementarea metodelor moderne şi, în al doilea rînd,  contracararea rezistenţei la transformările ce se impun  la nivel naţional şi local.
      Reţeaua şcolară românească, formată din aproape 30.000 şcoli generale, 1300 licee, 1200 postliceele, 800 şcoli profesionale şi peste 300 de instituţii universitare, dintre care 68 de stat statului, face eforturi, sprijinindu-se şi pe programele comunitare europene, pentru adaptarea învăţământului  la schimbările actuale şi viitoare, concomitent cu pregătirea pentru aderarea şi apoi integrarea europeană. 
      În lipsa unei şcolarizări corespunzătoare, deficitul unor specializări relevante va reduce eficacitatea reformelor şi utilizării resurselor umane, afectând negativ reacţia ofertei de forţă de muncă pe piaţa muncii..
      Creşterea economică depinde, în mod evident, de capacitatea firmelor de a angaja suficientă forţă de muncă cu calificarea adecvată, dar şi de capacitatea administraţiei publice de a oferii  servicii de calitate la cele mai mici costuri pentru  societate.
     Situaţia, în cazul, economiei româneşti presupune atât  investiţii fizice, cât şi investiţii masive în  ajustarea cunoştinţelor şi abilităţilor, la toate nivelurile.
     Neglijarea, în prezent, a capitalului  umane va conduce, în viitor, la costuri ale care consecinţe negative se vor reflecta inclusiv asupra  generaţiilor viitoare (insuficienta finanţare a sistemului de sănătate).
           2.8. Rolul guvernului în politicile publice
            Strategia Guvernului de accelerare a reformei în administraţia publică centrală a statuat că dezvoltarea  acesteia  se  bazează pe următoarele principii:
§                     prioritatea elaborării politicilor publice şi a planificării strategice;
§                     departajarea funcţiilor managementului între nivelul politic şi cel administrativ, pentru a garanta şi evalua eficacitatea politicilor;
§                     transformarea  ministerului într-o instituţie publică centrală care să furnizeze servicii suport  politicilor publice din domeniul de activitate al acesteia.
       Obiectivele strategiei de guvernare sunt concentrate asupra :
ü            delimitarea rolului managementului politic şi administrativ prin specificarea responsabilităţii politice şi administrative a Guvernului ;
ü            îmbunătăţirea calităţii politicilor publice în scopul  garantării  unei rezolvări eficiente a problemelor, prin implicarea cetăţenilor şi prin creşterea eficienţei cooperării între instituţiile administrative.
Transpunerea în practică a principiilor şi realizarea obiectivelor menţionate sunt posibile prin cooperarea tuturor actorilor implicaţi (miniştrii – politicieni, funcţionari, cetăţeni, asociaţii ale acestora etc.), prin acumularea, de către managementul politic şi cel public, de cunoştiinţe şi abilităţi noi focalizate pe desfăşurarea politicilor publice  atât în interiorul, cât şi între instituţiile abilitate (ministere – ramuri, sectoare, subsectoare)
Schimbare profundă a rolului statului ridică două mari probleme, a căror tratare trebuie făcută distinct.
O primă problemă se referă la amploarea activităţilor statului şi, în funcţie de aceasta, a nivelul cheltuielilor publice în relaţia cu resursele umane.
Cea de-a doua, pune în discuţie structura adecvată a activităţiilor, respectiv care dintre  activităţi ar trebui să rămână, în principal, publice şi care ar trebui să devină, în mare măsură sau, în totalitate, private.
În timp ce problema supradimensionării activităţiilor guvernamentale este, în mare măsură, legată de echilibrul bugetar, stabilirea proporţiei adecvate între activităţile publice şi cele private are un caracter dual, ştiinţific şi moral.   Argumentele tehnice luate în considerare se bazează pe evoluţii relativ recente în teoria intervenţiei statului în economie. Aceasta se referă la: 1)  crearea condiţiilor necesare pentru ca pieţele private să fie eficiente şi 2)  intervenţia bine elaborată a autorităţiilor statului (parlament, guvern, autorităţile locale şi instituţiile lor) în vederea îmbunătăţirii activităţii acestor pieţe.  Cele două aspecte sunt analizate în continuare.
1)  Prin politicile publice guvernul nu poate să administreze vremea economică, deoarece nu poate preveni sau depăşi, în mod  eficient, fluctuaţiile economice pe termen scurt,  cum ar fi cele din timpul recesiunilor. Guvernul trebuie, însă, să aibă capacitatea de a evita marile depresiuni. Evitate creşterea cheltuielilor guvernamentale  în scopul creşterii consumului s-a dovedit, de-a lungul timpului, nu numai  ineficientă dar şi contraproductivă.
       Pentru reuşita elaborării şi implementării politicilor publice şi a menţinerii capacităţii de a face faţă schimbărilor dorite, în condiţii de turbulenţe economică, socială de mediu etc., sistemul de  management  public se înscrie într-un ciclu coerent  extins la  o perioadă durabilă  (3 – 7 ani).
      Aceste cicluri de management sunt comune atât  pentru politice publice ale administraţiei publice centrale (guvern, ministere, agenţii etc.), cât şi pentru cele ale administraţiei publice locale (autorităţi publice judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale). Aceleaşi etape, actori şi relaţii sunt antrenate şi în situaţia  traversării ierarhiilor politice şi administrative. 
       Direcţionarea fluxurile investiţionale în infrastructură reprezintă, aşa cum rezultă din experienţa ţărilor puternic dezvoltate, singura cale eficientă de a contracara efectele negative inerente perioadelor de schimbări structurale.
       Pentru aceasta este necesar ca guvernul să păstreze deficitele bugetare ca pe o adevărată  armă, utilizarea lor fiind, în exclusivitate, destinată doar pentru a finanţa îmbunătăţirea permanentă a capacităţii economiei de a genera bogăţie.
        În sfera economică, de exemplu, politica socială a impozitării trebuie abandonată în favoarea unei politici economice a impozitării.
       Cu certitudine că, impozitarea trebuie temperată din raţiuni de echitate şi justiţie, dar centrul politicii. de impozitare trebuie să fie o politică neutră din punct de vedere social.       
       Credinţa că statul fiscal poate să redistribuie într-un mod eficient venitul, şi astfel să fi posibilă reformarea societăţii prin impozite şi subvenţii, a fost infirmată de experienţa unor state ce s-au dorit egalitare în redistribuirea venitului: Uniunea Sovietică, Marea Britanie, Statele Unite ale Americii etc.
      În concluzie, demersul redefinirii rolului statului în noile circumstanţe trebuie concentrat asupra creării climatului economic şi nu asupra gestionării vremii economice. Performanţele economice ale Japoniei şi Germaniei, din timpul ultimilor patruzeci de ani, susţin această afirmaţie. Ţinta politicilor economice în aceste state a fost aceea de a crea un mediu economic care să favorizeze creşterea economică, un mediu în care economia să aibă capacitatea de a se adapta şi de a se schimba rapid şi, chiar mai mult, de a rămâne competitive într-o lume competitivă.
     Ambele ţări şi-au pierdut avântul de îndată ce au încercat să controleze vremea economică..
     Crezul noilor economişti conform căruia impozitele scăzute garantează ele însele însănătoşirea şi creşterea economică nu a fost confirmat. Cel puţin din perspectivă pragmatică, este un fapt recunoscut că existenţa unui climat economic sănătos nu presupune neapărat  menţinerea  impozitelor scăzute, iar impozitele mari nu înseamnă, în mod inevitabil, stagnarea economică.
        În concluzie, ţinta corectă a politicii fiscale trebuie să fie încurajarea direcţionării investiţiilor în resursele umane, în infrastructură şi în acordarea anumitor facilităţi pentru  afaceri.
     2) Politicile sociale reprezintă o a doua sferă a politicilor publice  în care rezultatele obţinute până în prezent admit o serie de îmbunătăţiri. 
       Ultimii ani, sub presiunea factorilor interni dar şi a instituţiilor europene s-a impus creşterea atât a  acţiunilor cât şi a ajutoarelor sociale direcţionate spre familiile şi adulţii în dificultate, persoanele în vârstă sau cele cu handicap etc.
     Noul tip de societate şi regimul politic democratic cer noi politici pentru sectorul social şi aceasta  atât pentru a satisface nevoile sociale apărute odată cu procesul de tranziţia cât şi pentru a stabili un sens consistent  al comunităţii faţă de cei aflaţi în dificultate.
         Analiza politicilor sociale dezvoltate în România repune în discuţie următoarele teme majore:
o       irelevanţa  în ansamblul protecţiei sociale;
o        eterogenitatea, datorită multitudinii actorilor care le pun în practică  (naţionali şi internaţionali, autorităţi publice centrale şi locale – statul – fundaţii, persoane fizice etc.);
o       instabilitatea, determinată de presiunea evoluţiilor instituţionale, economice şi sociale.
       Rezolvarea eficace a nevoilor sociale, aflate într-o dinamică permanentă, ţine, pe de-o parte, de măsura în care raportul existent între centralizare  şi  descentralizare este  reflectat în politicile sociale adoptate, iar, pe de altă parte, de  atingerea  obiectivelor de natură economică (capabile să asigură: creşterea eficienţei economice, protecţia nivelului de trai, reducerea inegalităţilor, întărirea integrării sociale etc.





1 Hotărârea Guvernului nr. 1006/12.12.2001) privind accelerarea reformei în administraţia publică, Monitorul oficial, nr. 606/19.10.2001
2 Raportul  Băncii  Mondiale, 1990, p.3.

Niciun comentariu:

Trimiteți un comentariu

Arhiva