Оплаченная реклама

marți, 10 septembrie 2013

Evaluarea politicilor publice

Procesul unei politici publice se încheie cu evaluarea acesteia, fapt care duce, în teorie cel puţin, la decizii în ceea ce priveşte menţinerea, modificarea sau suspendarea respectivei politici. Acest stadiu completează ciclul politic, în sensul că informaţia obţinută prin evaluare poate reprezenta feed-back-ul pentru etapele de iniţiere, formulare, adoptare şi implementare, procesul ducând la îmbunătăţirea politicilor existente.
Evaluarea poate privi atît aspecte substantivale legate de eficienţa şi eficacitatea politicii publice, cît şi aspecte procedurale legate de organizarea stadiului formulării, cine este consultat şi cînd şi cum este este controlată implementarea. Totuşi, în ciuda importanţei hotărâtoare pe care o poate avea, guvernele sunt în general reticente în acordarea de fonduri pentru evaluarea politicilor. În SUA, la sfîrşitul anilor ’70, preşedintele Carter a propus ca 1% din fondurile oricărui proiect să fie alocat evaluării. Singurele ţări în care evaluarea politicilor este luată în serios sunt cîteva democraţii, în general consensuale, angajate în planificarea pe termen lung.
Studiile academice au privit cu mai multă atenţie problema evaluării. Cercetările empirice sunt preocupate atât de ceea ce guvernele fac în termen de legi, impozite, programe, etc., cît şi de consecinţele acestor acţiuni. Ceea ce este clar este faptul că rezultatele unei politici sunt deseori foarte diferite de ceea ce intenţionau cei care au formulat sau au decis politica. Un exemplu clasic îl reprezintă politicile de asigurare a bunăstării, proiectate pentru a elimina sărăcia, pentru a oferi tuturor cetăţenilor capacitatea de a participa la viaţa comunităţii şi care au dus la creşterea numărului celor dependenţi de sistemul de asigurări sociale (Murray, 1984).
Asemenea eşecuri politice au demonstrat importanţa unui guvern ”deschis”, responsabil în faţa electoratului. Pentru ca procesul politic să fie eficient în transformarea intrărilor în ieşiri corespunzătoare, el trebuie să fie întotdeauna deschis aprecierilor şi criticilor. Aproape întotdeauna, o cultură a secretului nu face decît să acopere incompetenţa şi să asigure un comportament arbitrar şi egoist.
Forma pe care o poate lua evluarea reflectă modul în care este înţeles procesul politicilor publice: el reprezintă urmărirea unor scopuri sociale sau este o încercare de acţiune colectivă a unor indivizi care nu au în mod necesar aceleaşi obiective? În măsura în care procesul politic este văzut ca orientat către nişte scopuri precise, atunci are sens încercarea de a măsura în mod sistematic progresul către acestea, pentru a determina căile cele mai fezabile de atingere a scopurilor, a celor mai rapide mijloace sau a celor mai ieftine. Dacă există însă divergenţe asupra obiectivelor, acordul va fi obţinut la un nivel superficial: se poate ajunge mult mai uşor la un consens în privinţa a ce trebuie făcut decât în privinţa a de ce trebuie făcut. Aceasta arată că evaluarea trebuie să se preocupe nu doar de măsura în care scopurile sunt atinse, ci şi de ce înseamnă politica respectivă pentru cetăţeni, de motivele pentru care ea este sprijinită sau nu.
Evaluarea reprezintă întotdeauna o parte a acţiunii. Ea este utilizată de unii participanţi în procesul politic pentru a modifica modul în care sunt folosite resursele şi pentru transforma comportamentul celorlalţi actori. Apare astfel problema relaţiei dintre analiză şi participanţi: analiza ar trebui să fie neutră sau angajată? Şi dacă este angajată, ce interese ar trebui să susţină? În mod tadiţional, evaluarea a fost văzută ca ceva echidistant. Însă criticii susţin că această aspiraţie ştiinţifică nu este reală, deoarece detaşarea nu este posibilă. Ei subliniază faptul că evaluarea este în primul rând o formă de control, exercitată de către superiori asupra subordonaţilor, iar această relaţie de putere nu poate fi ignorată.
Conflictul dintre detaşare şi angajare domină literatura despre evaluare. Acest conflict este reflectat şi de distincţia dintre evaluarea sumativă, a cărei scop este aprecierea activităţii evaluate, şi evaluarea formativă, a cărei scop este îmbunătăţirea activităţii.
Pentru dimensiunea verticală a politicilor publice, caracterizată prin scopuri clar definite, obiectul evaluării îl constituie dirijarea către atingerea acestor ţeluri. Pentru dimensiunea orizontală, caracterizată prin diversitatea actorilor implicaţi, deci printr-o divergenţă de scopuri, obiectul evaluării este subiect de dispută. Pentru că ambele dimensiuni există în orice politică publică, va exista mereu o tensiune între ele.
 
Evaluarea se preocupă deseori nu doar cu aprecierea valorii sau meritelor, ci şi de îmbunătăţitirea a ceea ce este evaluat. Iar Michael Quinn Patton consideră că practica evaluării implică o colectare sistematică a informaţiilor despre activităţile, caracteristicile şi rezultatele programelor, personalului şi produselor, pentru a fi utilizate de anumiţi oameni, pentru a reduce incertitudinile, pentru a îmbunătăţi eficacitatea şi pentru a lua decizii în legătură cu ceea ce acele programe, produse sau persoane fac sau afectează.
            Această definiţie atrage atenţia asupra câtorva lucruri esenţiale într-o evaluare:
·        nevoia unei colectări sistematice a informaţiilor;
·        tematica foarte diversă în privinţa posibilităţilor de aplicare a evaluării;
·        pentru a fi efectivă, o evaluare trebuie utilizată de către cineva;
·        scopurile foarte variate ale unei evaluări.

Funcţiile evaluării
Pot fi indentificate patru funcţii mari ale evaluărilor:
Ø      funcţia formativă;
Ø      funcţia sumativă;
Ø      funcţia psihologică sau socio-politică;
Ø      funcţia administrativă;
            Evaluările formative sunt preconizate să ajute la dezvoltarea, la îmbunătăţirea unei politici încă neimplementate.
Evaluările sumative se concentrează asupra aprecierii efectelor şi eficacităţii unei politici în desfăşurare. Referitor la aceleaşi funcţii, se poate face distincţia între evaluările proactive care îi sprijină pe cei ce iau decizii şi evaluările retroactive care servesc la certificarea unei acţiuni, la stabilirea responsabilităţii asupra modului în care aceasta s-a desfăşurat.
            A treia funcţie, cea psihologică sau socio-politică, a fost mai puţin abordată în literatură. În unele cazuri evaluarea este utilizată pentru a spori îngrijorarea faţă de anumite activităţi, pentru a motiva comportamente dorite din partea celor evaluaţi sau pentru a promova anumite relaţii publice.
            O funcţie nu prea populară este aceea a utilizării evaluării în scopul exercitării autorităţii. În toate organizaţiile, superiorii îşi evaluează subordonaţii. În multe cazuri o persoană aflată într-o poziţie de conducere poate evalua pe cineva doar pentru a-şi demonstra autoritatea asupra acelei persoane. Am numit această funcţie –”administrativă”.
 
Tipuri de evaluare
            Tipuri diferite de evaluare se referă la probleme diferite şi tind să se concentreze asupra unor aspecte diferite ale evaluării. American Research Society a realizat o tipologie a evaluărilor care acoperă atât scopul cât şi felul activităţii cuprinse în evaluare.
a.      Analiză de preinstalare (a contextului, a fezabilităţii, ”front-end”) – are loc înainte ca politica să demareze, pentru a asigura un ghid în planificare şi implementare.
b.      Aprecierea evaluabilităţii – stabilirea fezabilităţii procedurii de abordare a evaluării şi a metodelor utilizate.
c.      Evaluarea formativă - asigură informaţii pentru îmbunătăţirea politicii, pentru modificarea sau managementul său.
d.      Evaluarea de impact (sumativă, a rezultatelor, a eficacităţii) – determină rezultatele politicii, eficacitatea sa, în special pentru a decide în legătură cu finanţarea, continuarea, extinderea sau reducerea acesteia.
e.      Monitorizarea programului – verificarea conformităţii cu politica respectivă, urmărirea serviciilor oferite, numărarea clienţilor.
f.        Evaluarea evaluării (evaluare secundară, meta-evaluare) – critica rapoartelor de evaluare, reanalizarea datelor, perspectivă externă a unor evaluări interne.
În practică, orice evaluare are mai mult decât un singur scop, iar în cadrul fiecăruia dintre tipurile anterioare de evaluare pot fi inventariate mai multe activităţi specifice :
1.      Evaluarea vizibilităţii – cine ştie despre politică ? Ce se ştie despre aceasta ?
2.      Evaluarea cost-beneficiu – relaţia dintre costul politicii şi beneficiile sale, exprimate în termeni monetari
3.      Evaluarea cost-eficacitate –  relaţia dintre costul şi beneficiile politicii, beneficiile fiind exprimate în termeni non-monetari.
4.      Evaluarea criteriilor de referinţă - măsura în care au fost atinse obiective specifice, la nivelul dorit
5.      Asigurarea calităţii – sunt atinse în mod sistematic standardele minime acceptate? Cum poate fi monitorizată şi demonstrată calitatea? (Robson, C., 1993, pag.178)
Pot fi identificate şi o serie de pseudo-evaluări, utilizate pentru a acoperi adevăratele motive ale celui care finanţează evaluarea sau lipsei de profesionalism a evaluatorului. Prima categorie include: sublinierea aparenţelor; încercarea de a acoperi limitările sau eşecurile unui program; utilizarea politică a unei evaluări pentru a distruge un program; utilizarea rituală a unei evaluări, fără intenţia reală de a folosi rezultatele ei, fapt care survine atunci când evaluarea este necesară pentru finanţarea unui program; utilizarea nevoii de evaluare ca o scuză pentru amânarea sau evitarea acţiunii. În cea de-a doua categorie sunt cuprinse evaluările făcute repede şi la cel mai scăzut cost posibil (”quick –and –dirty”), evaluările cu un raport final voluminos, evaluările presupuse, făcute fără culegerea informaţiilor şi evaluările concentrate pe personal (dacă stafful programului este drăguţ, prietenos, etc).

Probleme în utilizarea evaluărilor
             Obstacolele în utilizarea evaluărilor par să fie la fel de variate ca şI tipurile de evaluări. Cele mai obişnuite pot fi încadrate în trei categorii: (a) proasta înţelegere a procesului prin care poate fi utilizată o evaluare; (b) natura ameninţătoare a evaluării şi (c) relevanţa ei.
a.                  Cea mai tipică aşteptare despre cum ar putea fi utilizată o evaluare de către o agenţie guvernamentală constă în faptul că informaţiile astfel generate vor determina luarea deciziilor viitoare. În realitate, rezultatul unei evaluări reprezintă doar unul din elementele procesului decizional, influenţa evaluărilor fiind lentă şi cumulativă în timp.
O altă neînţelegere a utilizării rezultatelor unei evaluări este presupunerea că nevoia de evaluare este sinonimă cu nevoia de noi informaţii. În realitate, decidenţii solicită deseori evaluări nu doar pentru a avea noi date, ci şi dintr-o multitudine de motive personale, cum ar fi:
-         atunci când sunt implicaţi într-o politică în care nu au încredere şi doresc să se protejeze;
-         atunci când politica publică respectivă reprezintă un domeniu al unui adversar politic, iar evaluarea poate fi folosită ca instrument de distrugere;
-         atunci când se aşteaptă la un atac şi trebuie să îşi pregătească apărarea, etc.
Efectele unei evaluări se pot diminua drastic atunci când ea nu face parte dintr-un ciclu continuu de operaţii ale organismului evaluat, atunci când este izolată de alte activităţi.
b.                 Aaron Wildawsky sublinia: ”Dacă nu ştii cum se face o evaluare, ar putea fi o problemă pentru tine, însă pentru nimeni altcineva. Dacă ştii cum să evaluezi, devine o problemă pentru ceilalţi”. O problemă majoră în utilizarea evaluarii este dată de ameninţarea care o reprezintă. De unde apare această ameninţare? În primul rând raportul de evaluare este o informaţie publică, care odată produsă, nu poate fi ţinută secretă, pentru uzul privat al decidentului. Astfel, pot ajunge informaţii şi la adversari. Un al doilea motiv este legătura evaluării cu schimbarea. O evaluare poate asigura căi de îmbunătăţire a unui set de activităţi, indiferent de scopul iniţial al acesteia. Însă îmbunătăţirea implică întotdeauna o schimbare, modificarea status-quo-ului, iar schimbarea este percepută ca o ameninţare.
c.                  Unele dintre cele mai întîlnite plângeri făcute de către utilizatori în privinţa rezultatelor evaluărilor este că dacă acestea sunt relevante pentru unii dintre beneficiari (cei interesaţi de îmbunătăţirea execuţiei unui program, de exemplu) ele au o utilitate limitată pentru alţii (de exemplu pentru cei interesaţi în stabilirea responsabilităţilor). Timpul scurt în care, în general, trebuie realizată o evaluare, poate ridica şi el întrebări în privinţa calităţii acesteia.

Evaluare şi politică
            Este aproape inevitabil ca o evaluare să aibă şi o dimensiune politică. Inovaţiile, politicile noi vor avea avocaţii, sprijinitorii lor, după cum vor avea şi criticii lor, scepticii de serviciu. Cei implicaţi în desfăşurarea politicilor pot avea de câştigat sau de pierdut destul de mult de pe urma rezultatelor unei evaluări: slujbe, bani, resurse.
            Datorită implicaţiilor politice, evaluările şi rezultatele lor prezintă interes pentru o gamă largă de decidenţi, la nivel naţional sau local, pentru politicieni şi pentru funcţionari publici, pentru agenţiile responsabile de administrarea programelor sau politicilor şi pentru conducătorii acestora, pentru cei care sunt ”ţintele” programelor, clienţii intervenţiei, pentru plătitori de impozite, pentru cetăţeni în general. Este aproape imposibil ca interesele tuturor acestor grupuri să fie identice, ceea ce garantează faptul că, indiferent de rezultatele evaluării, unii vor fi mulţumiţi iar alţii vor fi nemulţumiţi.Aceasta înseamnă că efectuarea unei evaluări nu este o activitate pentru cei care sunt sensibili la critici sau sunt deranjaţi de controverse.
Criticile pot fi metodologice (despre modul în care s-a desfăşurat evaluarea), politice (despre rezultatele evaluării) sau pot fi critici metodologice care maschează de fapt interese politice. Cea mai importantă implicaţie este că trebuie acordată o atenţie meticuloasă proiectării şi desfăşurării cercetării, pentru a-i asigura pe cei implicaţi că preocupările lor au fost luate în considerare. Nu metodele de colectare a informaţiilor sunt însă cel mai important lucru  într-o evaluare, ci utilizarea acestor informaţii pentru scopul propus al evaluării.



Niciun comentariu:

Trimiteți un comentariu

Arhiva